Місце інституту самооподаткування в системі фінансового права під час кодифікації фінансового законодавства - Бабін, Ігор Іванович (Національний авіаційний університет, 2023)
Самооподаткування в Україні має досить давню історію. Окремі вітчизняні вчені пов’язують його виникнення і розвиток з поширенням магдебурзького права на українські землі в XIVстолітті [12, с.745]. Однак більшість науковців, стриманіші в своїх оцінках і однією з перших спроб регламентації самооподаткування вважають прийняття 29 серпня 1924 року в СРСР, до складу якого на той час входила Україна, законодавчого акту “Про самооподаткування населення для задоволення місцевих суспільних потреб” [16, с.31]. Відповідно до цього документу справляння платежів із самооподаткування допускалося тільки на добровільних засадах, а їх надходження спрямовувалися на благоустрій населених пунктів, утримання навчальних закладів, лікарень. Із 1928 року у зв’язку зі змінами в політичному курсі комуністичної партії, влада надала самооподаткуванню обов’язкового та “класового” характеру. Досліджуючи особливості оподаткування в 1920-1930-х роках, український вчений І. Головко зазначає, що самооподаткування являло собою “… систему паралельного й додаткового оподаткування селян” [14]. У подальші роки в зв’язку з періодом згортання фінансової незалежності місцевого самоврядування або, як зазначає В.І. Кравченко, процесом “демонтажу місцевих фінансів” [15, с.28] самооподаткування населення у сільській місцевості було фактично призупинено. Тільки на початку 80-х років минулого століття була зроблена спроба відновити самооподаткування з метою залучення додаткових коштів для фінансування заходів із благоустрою та соціально-культурного розвитку сільських населених пунктів. На даний час в Україні практично відсутнє законодавче регулювання інституту самооподаткування населення. Окрім Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, де в статті 1 міститься лише визначення самооподаткування, та Закону України “Про співробітництво територіальних громад”, який в статті 16 передбачає можливість фінансування співробітництва за рахунок коштів самооподаткування, продовжує також діяти Указ Президії Верховної Ради Української РСР 1984 року №145 “Про самооподаткування сільського населення”, зміст якого породжує більше питань ніж дає відповідей на те, що таке самооподаткування і як його застосовувати [11, с.141]. Практично відсутнє нормативне регулювання даного інституту і на рівні органів місцевого самоврядування. Навіть у статутних документах територіальних громад, що мають чи мали успішний досвід застосування самооподаткування, воно жодним чином не згадується і не розкривається механізм його реалізації. А ті місцеві територіальні громади, які все ж вирішили врегулювати цей фінансово-правовий інструмент, за відсутності чітких законодавчих орієнтирів з боку центральної влади, розуміють його досить довільно [17]. Певні спроби законодавчого врегулювання були здійснені під час підготовки проектів Податкового кодексу, коли самооподаткування намагалися внести до переліку місцевих податків і зборів, та в жовтні 2018 року, коли Верховною Радою України було прийнято 3 законопроекти, що стосуються запровадження в Україні інституту самооподаткування, а саме: Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо самооподаткування населення №9187 від 09.10.2018р. та пов’язані з ним: Проект Закону про внесення змін до Податкового кодексу України щодо самооподаткування населення №9190 від 10.10.2018р та Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо самооподаткування населення №9091 від 10.10.2018р. Однак, як і в попередніх законопроектах, самооподаткування населення продовжує розглядатись як різновид місцевих податків та зборів [10, с.139]. Серед вітчизняних науковців єдиної думки щодо розуміння сутності, місця та ролі самооподаткування в системі дохідних джерел територіальних громад немає. Здебільшого самооподаткування теж розглядається як інститут, що має податкову природу. Так, наприклад, А.Є. Буряченко підбиваючи підсумки свого дослідження самооподаткування, пише: “Треба чітко окреслити правову природу самооподаткування громадян, зарахувавши його до місцевих податків (можливо, зазначивши, що самооподаткування є цільовим податком); встановити об’єкт оподаткування; розробити порядок обчислення бази оподаткування; передбачити граничний розмір цього податку, а також встановити обмеження, пов’язані з періодичністю справляння даного податку протягом фінансового року” [13, с.50]. На нашу думку, визнання самооподаткування податком призведе до знецінення самої ідеї самооподаткування як інструменту оперативного вирішення питань місцевого значення. Незважаючи на те, що самооподаткуванню та податкам властивий ряд спільних рис (публічний характер, індивідуальна безвідплатність, обов’язковий характер сплати), ототожнювати ці платежі не можна. По-перше, як саме введення самооподаткування, так і видатки зібраних коштів мають цільовий характер. Це є винятком із принципу загального покриття видатків бюджету властивого для податків. Як зазначає польський вчений М. Гускі, самооподаткування є інструментом нагромадження доходів громади на чітко окреслену ціль [3, с.140]. Абстрактне формулювання цілі самооподаткування може бути підставою для визнання його незаконним. Наявний досвід показує, що самооподаткування встановлювалось для фінансування вуличного освітлення, реконструкції пам’яток культури, догляду за культовими спорудами, кладовищами, вивезення сміття, очищення водойм загального користування… По-друге, на відміну від податків, яким властивий постійний характер наповнення публічних грошових фондів, самооподаткування є просторово та цілеспрямовано обмеженим інструментом, метою якого є фінансування додаткових благ у вигляді невеликих об’єктів протягом обмеженого часу. Виконання завдання, на яке було отримано фінансування за допомогою цього інструменту, рівнозначне закінченню цієї форми комунального доходу [6, с.756]. Самооподаткування є тією формою публічного доходу, яка базується на інтересі громадян та їх зацікавленості і готовності беззаперечно поділитися з публічною владою частиною свого доходу. Але саме цей інтерес громадян є одним з найбільш чутливих елементів самооподаткування. Необхідно враховувати те, що з плином часу, протягом якого громадяни фінансують суспільне благо та виділяють частину своїх доходів, початковий ентузіазм суттєво занепадає. Як приклад, можна навести досвід сплати платежів із самооподаткування на благоустрій та впорядкування кладовищ у м. Чернівці. Так, на основі результатів місцевого референдуму від 16 квітня 2000 року та рішення XIV сесії Чернівецької міської ради ХХІІІ скликання “Про самооподаткування громадян м. Чернівці” від 18 травня 2000 року №276 було впроваджено збір коштів на фінансування робіт із благоустрою та впорядкування міських кладовищ. Збір діяв протягом шести років і припинив своє існування через суттєве скорочення надходжень від нього. Так, в остатній рік його справляння до міського бюджету надійшло лише 36,5 тис. гривень із запланованих 200 тис. гривень [16, с.30-37]. Тому не дивно, що ряд науковців виступають за обмеження періоду дії самооподаткування [4, с.1257-1283]. По-третє, самооподаткуванню властива власна форма легалізації (спосіб встановлення) – проведення загальних зборів або місцевого референдуму, в той час як щодо податків такі форми безпосередньої демократії прямо заборонені конституційними нормами практично всіх європейських держав. В зарубіжній науковій літературі виходячи з цієї особливості самооподаткування його часто називають інструментом прямої демократії та народною фінансовою ініціативою. Введення самооподаткування виключно на основі місцевого референдуму дозволяє виконувати завдання, визнані місцевою громадою як досить важливі, щоб висловити бажання зазнати додаткового тягаря вище того, що випливає із податкового законодавства [7, с.608]. По-четверте, самооподаткування відрізняється від податків суб’єктом встановлення. В силу дії принципів єдності податкової системи та єдності економічного простору України, межі компетенції представницьких органів місцевого самоврядування в сфері оподаткування обмежені такими діями, як вибір із встановленого на рівні закону переліку місцевих податків і зборів конкретного податку чи збору, розробка та конкретизація змісту чітко визначених елементів юридичної конструкції обраного місцевого податку чи збору, а також здійснення процесу щодо прийняття відповідного рішення про введення даного місцевого податку чи збору в дію на території своєї юрисдикції [9, с.24-25]. В той же час, стаття 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, виступаючи проявом конституційного принципу самостійності місцевого самоврядування, передбачає можливість за рішенням зборів громадян залучити на добровільній основі кошти населення відповідної території у формі самооподаткування для фінансування разових цільових заходів соціально-побутового характеру. Тобто, суб’єктом встановлення місцевих податків є представницький орган місцевого самоврядування (місцева рада), а самооподаткування – безпосередньо мешканці відповідної територіальної громади. Швидкий розвиток інформаційно-комунікаційних засобів дозволяє використовувати не тільки традиційні, але й нові інструменти ініціювання самооподаткування. Наприклад, електронні петиції, які стали одним з найпопулярніших способів взаємодії громадянського суспільства з публічною владою [1, с.24]. Питання щодо суб’єкта ініціювання та встановлення самооподаткування, на думку хорватських та македонських науковців Т. Рогіч Лугарич та А. Максимовської Вельяновської, є ключовим у ідентифікації цього інституту, адже ініціатором встановлення можуть бути виключно майбутні платники [8, с.401]. По-п’яте, самооподаткуванню, на відміну від податків властивий добровільний характер встановлення. Як зазначає Б. Бжезінський, ідея самооподаткування – це добровільна передача коштів місцевій громаді [2, с.12]. Цей інструмент збору доходів муніципалітетами визначається як “ситуація, коли певна група суб’єктів, яка не має права створювати податкові зобов’язання, приймає рішення про добровільне нарахування певних платежів коштами на користь бюджету чи іншого фонду спеціального призначення” [5, с.140]. Мешканці територіальної громади на загальних зборах чи місцевому референдумі добровільно погоджуються на введення самооподаткування, його розмір, порядок сплати, цілі використання зібраних коштів чи навпаки, не погоджуються, в той час як з платниками податків зазначені питання не обговорюються, їх думки та позиції можуть не прийматись до уваги. Після затвердження рішення про встановлення самооподаткування на загальних зборах мешканців чи місцевому референдумі сплата коштів самооподаткування як і сплата податків набуває обов’язкового характеру. По-шосте, враховуючи, що в основі самооподаткування лежить свого роду “мобілізація” громадян (від їх волі залежить сама можливість його існування), цей інструмент повинен обов’язково забезпечувати механізм зворотного зв’язку за допомогою якого платники будуть систематично контролювати витрати. Звідси випливає, що безумовно одним з найважливіших вихідних елементів самооподаткування є наявність системи нагляду за всім проектом. Метою інституту самооподаткування є не заміна місцевої публічної влади, а максимально можлива участь жителів громади в її діяльності. За останні декілька десятиліть в країнах, де існує інститут самооподаткування населення, було проведено низку бюджетних та управлінських реформ зосереджених на технічній раціональності бюджетної системи, підвищення відповідальності урядів за те, що вони витрачають і як вони управляють своїми фінансами. Лише ті органи місцевого самоврядування, які діють як ефективні менеджери можуть залучити додаткові фінансові ресурси за допомогою самооподаткування. Таким чином, питання самооподаткування не можна врегульовувати податковим законодавством. Це суперечить його правовій природі як платежу неподаткового характеру. Інститут самооподаткування в системі фінансового права входить до складу інституту неподаткових доходів, а його законодавче регулювання має здійснюватись окремим спеціальним законом або, як в більшості країн де існує цей інститут, законодавством про місцеве самоврядування та безпосереднє народовладдя (референдум). Саме там необхідно визначати законодавчі орієнтири, тобто юридичну конструкцію самооподаткування, яка в подальшому набуватиме конкретне наповнення у відповідних актах місцевого самоврядування. Місцеві громади повинні володіти виключним правом на використання цього інструменту мобілізації фінансових ресурсів для публічних цілей. Позбавляти їх можливості використання самооподаткування або навпаки, перетворювати самооподаткування у місцевий податок, порушуватиме конституційний принцип фінансової самостійності місцевого самоврядування.
Свобода, безпека та незалежність: правовий вимір [Матеріали ХІІІ Міжнародної науково-практичної конференції, м. Київ, Національний авіаційний університет, 24 лютого 2023 р.]
Keywords: самооподаткування, податкове право, місцеве самоврядування